Marktilldelning brukar diskuteras i termer av hur mycket mark en kommun äger. Men enligt en färsk jämförelse av markpolitiken i Stockholm, Köpenhamn, Helsingfors och Oslo är frågan fel ställd. Stockholm och Helsingfors kontrollerar en nästan identisk andel av sin exploaterbara mark, kring 70 procent, men tilldelar den på helt olika sätt.
Det är kärnan i det examensarbete som Anton Lööf, nyanställd mark- och exploateringsingenjör på Markanvisning.se, nyligen lade fram vid KTH. Han såg en lucka i forskningen. Det finns gott om jämförelser mellan de nordiska ländernas markpolitiska system, men de rör sig nästan uteslutande på nationell nivå, kring plansystem och lagstiftning. Hur marktilldelningen faktiskt går till i praktiken, kommun för kommun, besvaras sällan.
[ Annons ]
– Markägandet i sig är bara en möjlighet. Det får verkan först genom vad man gör i ledet efter: valet av upplåtelseform, vem som initierar en process, och hur processen är organiserad i kommunens riktlinjer, säger Anton Lööf.
Helsingfors upplåter mark som huvudregel och säljer bara i undantagsfall, med ambitionen att behålla ägandet över tid. Stockholm överlåter i högre grad och lutar sig tyngre mot direktanvisningar. I Finland finns dessutom en uttrycklig prisregel inskriven i kommunallagstiftningen, med tre tillåtna sätt att fastställa pris: öppet anbud utan villkor, marknadsdialog med flera oberoende intressenter, eller oberoende värdering.
Av de fyra städerna är det Helsingfors Anton Lööf lyfter fram som mest relevant för svenska förhållanden. Oslo äger förhållandevis lite mark och privata aktörer har formell initiativrätt i planprocessen. I Köpenhamn drivs mycket av markutvecklingen i stället via offentligt ägda bolag med ett värdeåtervinnande uppdrag.
[ Annons ]
– Det avgörande var att Helsingfors tilldelningsprocess i grunden fungerar som vår. En aktör som vinner en process får en tomtreservation, en ensamrätt att under en begränsad tid driva projektet framåt innan marken slutligen överlåts eller upplåts. Det är samma logik som en svensk markanvisning, säger Anton Lööf.
Anton Lööf lyfter i uppsatsen fram en särskild aspekt i Helsingfors modell. Systemet premierar aktörer som aldrig tidigare tilldelats mark i staden.
– Helsingfors har en allmän tomtansökning som genomförs ungefär årligen och som ofta gäller attraktiva projekt, där det är ett kriterium. Skälet till att jag väljer just det är att direktanvisningar är den dominerande tilldelningsformen i Sverige, omkring 75 procent nationellt, och de initieras ofta av byggaktörerna själva. Det gör att marken i praktiken ofta fördelas där initiativen kommer, snarare än där kommunen själv väljer att lysa ut den, säger Anton Lööf.
Mycket skulle gå att implementera utan lagändringar.
I Helsingfors bedöms aktörer som missar en tidigare tilldelning strängare i kommande processer. Det vore kanske en beskare medicin att importera, men enligt Anton Lööf är svenska kommuner ändå redan på väg dit.
– Delvis är vi nog redan där. I Stockholms stads riktlinjer framgår att staden kan ta hänsyn till hur väl en byggaktör levt upp till ställda krav i tidigare projekt. En sådan bedömning behöver vara dokumenterad och redovisad för att uppfattas som förutsägbar, särskilt eftersom en förbigången aktör har svårt att få själva urvalet prövat, säger Anton Lööf. I städer där kommunen är den huvudsakliga källan till exploaterbar mark, som Helsingfors eller Stockholm, ger det aktörerna ett eget intresse av att upprätthålla sin trovärdighet. I kommuner utan samma markinnehav faller incitamentet bort.
Det stora hindret är alltså inte i första hand juridiskt.
– Mycket skulle gå att implementera utan lagändringar. Lagstiftningen kräver bara att svenska kommuner antar riktlinjer, men säger inget om förfarandet, ett medvetet utrymme för lokala variationer. Flera av de arbetssätt jag lyfter fram ryms inom en kommuns egna riktlinjer och avtal. De yttre gränserna sätts i huvudsak av statsstödsreglerna och likabehandlingsprincipen, säger Anton Lööf. Samtidigt är frågan om lagen behöver bli tydligare kring transparens och förutsägbarhet värd att diskutera.
Anton Lööf är noga med att inte sälja in Helsingfors som en färdig mall att kopiera. Hela modeller går sällan att flytta mellan system, konstaterar han i uppsatsen – varje modell har vuxit fram ur sina egna ägande- och institutionella förutsättningar. Det som går att låna är snarare enskilda grepp på processnivå, som uppföljningen mellan projekt.
– Bakom det som kan verka tekniskt ligger grundläggande frågor om hur städer växer, vilka aktörer som får delta och vilka värden som väger tyngst, säger Anton Lööf.
