Illustration: Johan Isaksson
Publicerat 29 oktober, 2021

Allmän­nyttan – i affärsmässig­hetens trogna tjänst

De senaste tio åren har allmännyttan lärt sig att leva med lagen som har kallats för en politisk succé men en juridisk mardröm: Allbolagen. Lagen har gjort kommunala bostadsbolag mer marknadsinriktade men frågan är hur de ska möta bostadsbristens växande utmaningar.

Den 1 januari 2011 förändrades spelreglerna på den svenska bostadsmarknaden ordentligt. Efter en längre tid med debatt, och en statlig utredning, infördes allbolagen – lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Syftet med allbolagen var att jämna ut konkurrensen mellan kommunala och privata bostadsbolag. Kommunala bostadsbolag skulle agera affärsmässigt och kommunerna tvingades ställa samma avkastningskrav på sina bolag som privata ägare gör. I och med allbolagen anpassades det svenska regelverket till EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Några år tidigare hade Fastighetsägarna anmält Sverige till EU-kommissionen. Anmälan gällde otillåtet statsstöd till kommunalt ägda bostadsbolag.

[ Annons ]

Det är inte bara allbolagens tioårsjubileum som gör det intressant att djupdyka i de kommunala bostadsbolagens villkor och framtid. Under en längre tid har allt större fokus riktats mot den sociala bostadspolitiken och kommunernas bostadsförsörjningsplikt. Är de kommunala bostadsbolagens främsta uppgift att lösa bostadsbristen? Om det är så – kan allbolagen bli ett medel eller ett hinder för att nå målet?

Man kompromissade, men det blev ju också en otydlighet.

Allbolagen kom till efter förhandlingar mellan Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och Sabo (numera Sveriges Allmännytta), även regeringen hade ett finger med i spelet. Att alla skulle komma överens var inte helt enkelt.

– Man fick ge och ta från alla håll. Alla var måna om att vi skulle få en lagstiftning som gjorde att vi kunde behålla den förhandlingsrätt som vi har. Man kompromissade, men det blev också en otydlighet med påföljande tolkningsutrymme i lagstiftningen för att den skulle accepteras, säger Margareta Björkvald, förhandlingsansvarig på Hyresgästföreningens riksförbund.

Ulf Rohlén var då, och är fortfarande, vd för Örebros kommunala bostadsbolag Öbo. Han minns ett seminarium samma år som lagen infördes. På plats för att tala fanns Hyresgästföreningens dåvarande ordförande Barbro Engman, som var mån om att allbolagen skulle följas när parterna var i hamn efter förhandlingarna.

– Hon sa att nu har vi nått en överenskommelse om hur vi ska hantera det här, nu hoppas jag att ingen skjuter det här i sank, berättar Ulf Rohlén.

Det sägs att en tidigare central person i regeringskansliet kallade allbolagen för en politisk succé men en juridisk mardröm. För många kommunala bostadsbolag var det i början svårt att tolka lagens krav på affärsmässighet. I lagen står: Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer.

– När lagen trädde i kraft blev det väldigt mycket fokus på affärsmässiga principer, det kom att dominera debatten, säger Jörgen Mark-Nielsen, samhällspolitisk chef på Sveriges Allmännytta.

Illustration: Johan Isaksson

Även om flertalet kommunala bostadsbolag redan hade blivit mer marknadsanpassade så fanns det utmaningar.

– Jag kommer så väl ihåg när lagen kom. Det var mycket fokus på den affärsmässiga delen, då menar jag resultat längst ner på sista raden. För de flesta av oss var det huvudingrediensen. Det gällde att tjäna pengar och vi skulle jämföra resultat och se att vi inte var sämre, säger Ulf Rohlén.

Idag består allmännyttan av över 300 bostadsbolag som tillhandhåller ungefär 900 000 lägenheter i hela Sverige. Synen på affärsmässighet har kommit att förändrats. Martin Grander, doktor i urbana studier vid Malmö universitet, har följt allbolagen sedan den infördes.

– Det var olika faser. Först osäkerhet, sedan det affärsmässiga och nu tolkas lagen mer vidlyftigt och påminner mer om det gamla allmännyttiga arbetet. Vissa företag ser strikt på hur nyproduktion ska ske och varje nybygge ska kunna räknas hem. Men andra företag ser lite vidare på det och tänker att ett bygge inte behöver gå med någon större avkastning, det kan gå med plus minus noll om ett annat bygge gör större avkastning. Man går från projektperspektivet till portföljperspektivet, säger Martin Grander.

ÖBO:s vd Ulf Rohlén berättar att hans inställning till det affärsmässiga har förändrats radikalt sedan allbolagen kom.

– Jag tycker att affärsmässighet kan stå för så mycket mer. Att bygga en attraktiv stad innebär att man inte bara kan fokusera på sista raden. Om vi bygger en attraktiv stad ökar till exempel vårt marknadsvärde ganska rejält, säger Ulf Rohlén.

Med över 22 000 bostäder är öbo ett av de största bolagen i den svenska allmännyttan och en jätte på bostadsmarknaden i Örebro. De ser flera sätt att skapa värden i beståndet.

– Om vi lägger fem miljoner på ungdomar i ett område under några år, så tycker jag det är affärsmässigt. I stället för att de kommer i kontakt med kriminell verksamhet så kan vi förhoppningsvis hjälpa dem. Det gynnar staden och det gynnar våra områden, fortsätter Ulf Rohlén.

Illustration: Johan Isaksson

Lagen kom till för att skapa jämlika förutsättningar mellan privata och kommunala bostadsbolag. Frågan är om det har lyckats. Martin Lindvall, samhällspolitisk chef hos Fastighetsägarna Sverige, menar att det har blivit en jämnare konkurrens på marknaden, men det är inte helt jämlikt än.

– Nej, det händer fortfarande att allmännyttiga bolag renoverar utan den hyresjustering som är rimlig utifrån den standardhöjning som gjorts. Det missgynnar andra aktörer, säger Martin Lindvall.

Samtidigt anser Martin Grander att det finns andra faktorer som gör att jämlikheten mellan det kommunala och privata inte fungerar som det ska. Han pekar mot kommunala bostadsbolags ansvarstagande inom bostadsförsörjningen.

–  Jag skulle nog säga att konkurrensen är lika på pappret, men i de flesta kommuner är det enbart allmännyttan som godkänner till exempel personer med försörjningsstöd och som har lägre inkomstkrav. Det innebär att vi får en tudelning på den svenska hyresmarknaden, oavsett vad som står i lagen, säger Martin Grander.

Kommunerna kan använda lagen som ett verktyg för att ducka från försörjningsansvar för vissa grupper.

Det är kommunernas ansvar att se till att bostadsförsörjningen fungerar. Men enligt Martin Grander har allbolagen på vissa håll blivit ett sätt för kommunerna att komma undan det ansvaret.

– Jag tycker inte att lagen funkar. Kommunerna har bostadsförsörjningsansvaret men de kan använda lagen som ett verktyg för att ducka från försörjningsansvar för vissa grupper. En del företag har inkomstkrav som stänger ute stora grupper.

Martin Grander påpekar att det inte gäller alla kommuner, de flesta bedriver verksamheten på ett sätt som möjliggör bostadsförsörjning åt hushåll med svagare ekonomi. Kraven på affärsmässighet gör att många har svårt att ha låga hyror i nybyggen, i vissa fall måste kommuner även sälja av delar av beståndet för att ha de ska ha råd att bygga nytt. Martin Grander menar att den här utvecklingen har bidragit till att svagare grupper på bostadsmarknaden har koncentrerats till vissa delar av allmännyttan, samtidigt som hyresgäster som kan betala högre hyror hamnar hos privata hyresvärdar.

– Vi får en ökad koncentration av hushåll med låga inkomster i allmännyttan jämfört med de som bor hos privata bostadsbolag. Vi har redan idag en stor segmentering på den svenska bostadsmarknaden avseende inkomst, säger Martin Grander.

Jörgen Mark-Nielsen hos Sveriges Allmännytta håller inte riktigt med om bilden som Martin Grander målar upp.

– Andelen låginkomsttagare har ökat i allmännyttan, men jag vet inte om det finns någon koppling till allbolagen. Jag tycker inte att vi rör oss mot social housing, det innebär ju att man har subventionerade lägenheter och ett inkomsttak för de som bor där. Vi erbjuder fortfarande bostäder för alla, säger han.

Det råder en omfattande bostadsbrist i stora delar av landet, enligt Boverket hade 212 av 290 kommuner underskott på bostäder förra året. I våras tillsatte regeringen en utredning för ta reda på hur landet ska få en socialt hållbar bostadspolitik och hur de som står längst från bostadsmarknaden ska komma in. Särskildutredare är riksdagsledamoten Karolina Skog (MP). Martin Grander ser ingen bostadspolitisk revolution i utredningen. 

– Jag tror inte att den kommer att föreslå några större förändringar för just allmännyttan, säger Martin Grander.

Illustration: Johan Isaksson

Vilken roll kan allmännyttan spela för att lösa det här, Martin Grander förespråkar ingen viss idé men tror att det kan behövas nya synsätt, kanske en form av statliga sociala bostäder.

– Man kan till exempel tänka sig en statlig allmännytta, att staten tar över ansvaret för vissa grupper. Eller så får det kommunala bostadsförsörjningsansvaret skärpas genom lagtext. Det är nog en bättre väg än att försöka ändra i allbolagen. Trots allt så ska vi förhålla oss till EU, säger Martin Grander.

Martin Grander menar att det inom allbolagens ramar kan tillföras statliga riktlinjer som tvingar kommunerna att ha kommunala bostadsbolag som måste se till att personer med exempelvis försörjningsstöd får bostäder. Det kan också handla om att, likt den danska modellen, tvinga kommunerna att erbjuda en del av beståndet till de med svagare ekonomi. 

Fastighetsägarnas Martin Lindvall anser att allmännyttan fyller en viktig funktion som en del av bostadsmarknaden. Inte minst när det handlar om att hjälpa grupper som inte har råd att bo.

– Jag tycker att vi utifrån svenska förutsättningar bör titta på lösningar som tillfälligt eller under längre tid erbjuder ett offentligt subventionerat boende för enskilda hushåll som behöver samhällets stöd. Urvalskriterierna bör vara sådana att det inte enbart träffar de akut hemlösa. Det handlar inte om en radikal omläggning av politiken, utan ett begränsat komplement till dagens verktygslåda, säger Martin Lindvall. 

Han anser också att reglerna borde bli enklare för de kommunala bolagen. Till exempel tror han att kommunala bostadsbolag skulle bli betydligt mycket effektivare om de inte behövde följa lagen om offentlig upphandling, LOU, vilket i sin tur skulle leda till snabbare affärsbeslut.

– Att påföra någon aktör bördor är ett dåligt sätt att utjämna villkor. För vår del får man därför gärna lyfta LOU från allmännyttan där så är möjligt. Genom sitt allmännyttiga uppdrag påverkas redan allmännyttans svängrum och det centrala är att inget agerande snedvrider konkurrens, säger Martin Lindvall.

Vi måste kunna bygga i områden där fastigheter är lågt värderade men ger hög avkastning.

ÖBO:s vd Ulf Rohlén tycker att allbolagen fungerar bra och ser inget behov av stora förändringar av allmännyttan.

– En förändring som behövs för allmännyttan är att vi måste kunna bygga på landsbygden eller i andra områden där fastigheter är lågt värderade men ger hög avkastning. Vi måste kunna bygga där så länge det finns en rimlig hyresnivå, bra kassaflöde och en bra efterfrågan, utan att behöva hamna i en nedskrivningssituation.

Han efterfrågar inte social housing, där hela områden är öronmärkta för ekonomiskt utsatta grupper. I Örebro finns social housing i en enklare form, vilket de är nöjda med, berättar Ulf Rohlén.

– De med sämst ekonomi i samhället hjälper vi redan, idag har vi 450–500 sociala kontrakt som Örebro kommun använder.

Både hos hyresgästföreningen och Sveriges Allmännytta lyfts byggkostnaderna fram som avgörande för allmännyttans framtid.

– Höga byggpriser är helt klart en hämsko, som gör det svårt att både renovera och bygga för att kunna leverera i förhållande till de flyttströmmar som vid varje given tidpunkt finns, säger Margareta Björkvald.

Behöver allmännyttan förändras för att möta behoven av bostäder?

– Vad det handlar om är hur allmännyttan väljer att tolka reglerna i Allbolagen, det vill säga hur marknadsmässiga man bedömer att man måste vara i ett längre perspektiv. Hyresgästföreningen anser att det allmännyttiga syftet är överordnat principen om affärsmässighet, svarar Margareta Björkvald.

Inom Sveriges allmännytta ser man också byggandet som en avgörande faktor. Jörgen Mark-Nielsen anser att det behöver byggas på många ställen, för många olika plånböcker och därför efterfrågar han förändringar.

– När det gäller nyproduktion så tycker vi att det krävs balanserade villkor mellan upplåtelseformerna. De är det ägda boendet som subventioneras på olika sätt. Vi vill till exempel ha en låg moms på hyran, det skulle kunna skapa utrymme för att bygga mer.

Kan allmännyttan lösa utmaningen med bostäder för alla och samtidigt agera marknadsmässigt?

– Jag ser inget problem med att agera marknadsmässigt. Vi har ju gjort det rätt länge nu, säger Jörgen Mark-Nielsen, samhällspolitisk chef på Sveriges Allmännytta.

Kent Persson, samhällspolitisk chef, Heimstaden.

”TA FRAM EN SAMLAD BOSTADSPOLITIK”

Kent Persson är samhällspolitisk chef på det privata fastighetsbolaget Heimstaden. Han skriver även krönikor för Fastighetstidningen.

Vilken är den största utmaningen för allmännyttan?

– De två största utmaningarna framåt för såväl privata som allmännyttiga bostadsbolag är att ta större ansvar för hållbarheten. Det handlar dels om att vara med och ta ansvar för klimatomställningen.

Vilken är den andra utmaningen?

– Det handlar också om att gemensamt ta ett större ansvar för den sociala hållbarheten och med det medverka till att minska utanförskap och antalet bostadslösa.

Hur ska det gå till?

– Politiken behöver ta fram en samlad social bostadspolitik som ger utsatta en möjlighet att komma in på bostadsmarknaden. Som fastighetsägare handlar det bland annat om att bryta utsatthet, ensamhet och bostadslöshet.

Hur gör man det?

– Genom att stärka samverkan emellan kommunernas socialförvaltningar och fastighetsbolagen kan förhoppningsvis fler sociala bostadskontrakt bli tillgängliga.

Thorbjörn Hammerth, vd, Familjebostäder.

”VI HAR EN VÄLDIGT VIKTIG LEDARSKAPSROLL”

Thorbjörn Hammerth är vd för Göteborgs stora kommunala bostadsbolag Familjebostäder. Han ser allmännyttans största utmaning i landets utsatta områden.

– För vårt företag finns den stora utmaningen i särskilt utsatta områden. Vad vi måste göra i de områdena är att gå in och bygga upp en kompletterande organisation som jobbar med det som vi kallar social hållbarhet. En organisation som driver sociala frågor tillsammans med kommun, näringslivet, andra fastighetsägare och polis. Man måste jobba brett och utanför boxen, med nolltolerans mot kriminalitet, att stärka skolarbetet, rutiner för våld i nära relationer, stärka föreningslivet, rusta upp fastigheter och alltså investera i både människor och hus.

Och hur gör ni det?

– Det vi sysslar vi med i Göteborg är att jobba för rätt sorts samverkan för att slå tillbaka kriminaliteten. Att vara på plats i stadsdelen och ta ytor genom till exempel centrumutveckling. Vi har också trygghetsvärdar som går på sitt pass när den vanliga förvaltningen går hem.

Har allmännyttan en viktig roll framöver?

– Vi har en väldigt viktig ledarskapsroll som fastighetsägare, vilket vi inte, på långa vägar, haft tidigare. Ingen har drivit de här stadsdelarna på det sättet. Det tror jag är både en utmaning och en framtid för allmännyttan: att ta på sig ledartröjan och fixa stadsdelarna och skapa nödvändig trygghet och trivsel för alla boende.

[ Reportage ]
[ Nyheter ]
[ Krönikor ]